Como se mal gasta la plata de la educación de los pobres.

Hace dos semanas la Contraloría entregó un lapidario informe sobre cómo se han usando en los colegios municipales los recursos de la Subvención Escolar Preferencial, más conocida como Ley SEP, y cuya finalidad era mejorar la calidad de la enseñanza de los niños más pobres de Chile.

En ese informe -que indagó en el manejo realizado por 77 municipalidades y 28 corporaciones municipales- se detectaron más de $25 mil millones faltantes en las cuentas corrientes, además de un elevado número de recursos gastados en ítems que la ley SEP no autorizaba.

En la mayoría de los casos de esta muestra, que abarcó al 30% del universo de municipalidades, Contraloría estimó que los recursos se gastaron “en fines distintos de los previstos en la Ley SEP, incumpliendo el propósito del legislador de destinarlos al mejoramiento de la calidad de la educación de los alumnos prioritarios”. En diversos casos se comprobó que estos recursos “fueron aplicados a gastos operacionales propios de municipios y corporaciones, lo que ha dado origen a diversas causas penales”. (Ver reportaje “Ley SEP: Contraloría revela masiva pérdida de recursos destinados a educación de los más pobres” )

CIPER indagó en detalle el uso de estos recursos, revisando una veintena de informes de la misma Contraloría y hablando con especialistas y alcaldes cuestionados. El resultado es un ranking con los 20 municipios que tienen el mayor “saldo faltante” en sus cuentas SEP (vea acá el ranking); dos tablas con el detalle de todos los gastos imputados a los 77 municipios y las 28 corporaciones; y un análisis de todo lo que la Contraloría imputa a las 20 instituciones más cuestionadas y lo que estas entidades argumentan en su defensa (vea el detalle por municipio y corporación).

Los números entregados por el ente fiscalizador hablan de un masivo mal uso de recursos en una política clave para terminar con la desigualdad más odiosa: aquella que se produce en la formación escolar y genera que antes de terminar la enseñanza básica ya haya una brecha enorme entre un niño pobre y un niño rico.

La primera lectura del informe de la Contraloría deja la desalentadora impresión de que los recursos para esa loable causa se perdieron en el mejor de los casos por el desorden en las cuentas municipales y, en el peor, por la corrupción. Pero un análisis más detallado da cuenta de que hay otro problema más influyendo en la suerte de la SEP. Y para comprenderlo hay que entender algunos aspectos de esta ley.

FALLA EN EL PRIMER PISO

Esta iniciativa comenzó a pensarse en 2005 con la ambición de dar un salto cualitativo, de levantar un segundo piso en el edificio de la educación pública. Con la subvención normal que existía hasta ese momento, se buscaba financiar la operatividad cotidiana de los establecimientos: los sueldos, la infraestructura, los gastos corrientes. Con la Ley SEP se pretendía, en cambio, mejorar la calidad de lo que ocurría dentro de esos establecimientos. Para eso, desde que comenzó a operar en 2008, se han destinado en promedio unos US$ 300 millones al año.

Pero este segundo piso se levantó sobre bases débiles, pues con la subvención normal el sistema ya estaba altamente endeudado. Muchos alcaldes entrevistados por CIPER describen su situación como la de una Pyme que “bicicletea” con sus deudas. Quienes idearon la Ley SEP estaban conscientes de eso y por ello “cercaron” estos nuevos recursos con numerosas restricciones para su uso. Ligaron los recursos SEP a compromisos concretos (llamados Planes de Mejoramiento Educativo, PME) y a conseguir metas específicas (aumentar los puntajes SIMCE). Establecieron plazos de cuatro años para lograr esos objetivos. Y fijaron sanciones duras. Así quedó estipulado en la Ley 20.428, que dio origen a los fondos SEP en 2008.

No querían que los dineros destinados a incrementar la calidad de la enseñanza terminaran pagando deudas previsionales de los profesores, o financiando aumentos de sus sueldos o arreglos de infraestructura escolar que debían resolverse con la subvención normal. Pero ese “cerco” fue finalmente vulnerado.

Gonzalo Muñoz, director de estudios del Centro de Innovación en Educación de la Fundación Chile, participó en la elaboración e implementación de la ley SEP. Reconoce que en el diseño “había una contradicción pues se buscaba mejorar la calidad en un sistema muy precarizado y desfinanciado, sin solucionar primero eso. Era esperable que los municipios quisieran darse un respiro usando estos nuevos recursos. Fue un error pretender lograr calidad tratando de no tocar la situación de base del sistema, como la de los profesores”.

Y lo cierto es que la fiscalización de la Contraloría da cuenta de cómo se vino al suelo la idea de que la calidad se podía alcanzar sin arreglar lo básico. La detallada auditoría detectó también que importantes recursos SEP no cayeron en el deficiente primer piso, sino en el sótano, donde se acumulan las licitaciones sin competencia, lo dudosos contratos y la escasa fiscalización. Pero el grueso de los reclamos del ente contralor está puesto en que los recursos SEP se usaron en ítems de educación distintos a los usos que por ley debían tener.

Muñoz explica que los municipios actuaron de ese modo también porque recibieron señales en esa dirección de parte del actual gobierno. “A la derecha nunca le gustó la ley SEP. Desde que asumieron anunciaron que iban a flexibilizarla y eso influyó mucho en el uso que le dieron los municipios”.

REFORMA Y PERDONAZO

La flexibilización prometida llegó con una reforma a la Ley SEP. Se trata de la Ley 20.550, que entró en vigencia en octubre de 2011. Y frente a la fiscalización de la Contraloría los alcaldes argumentan aferrándose a esa reforma, asegurando que se trata de un “perdonazo”. Ese “perdonazo”, dicen, está contenido en el artículo 15 de la Ley 20.550, el cual les permitió gastar hasta un 15% de los recursos SEP en áreas distintas a las que especificaba la ley original.

Vale la pena destacar un detalle de esta nueva normativa. Aunque la idea de flexibilizar la SEP venía desde 2010, lo cierto es que el “perdonazo” fue aprobado cuando la Contraloría ya había iniciado su investigación y había entregado a muchos municipios y corporaciones sus “pre-informes”, donde figuraban graves cuestionamientos sobre el uso de fondos SEP en gastos que no correspondían.

Los parlamentarios que discutieron la reforma tenían muy claras estas acusaciones y la aprobaron conscientes de que estaban “blanqueando” el uso de recursos SEP en gastos no permitidos por la ley original. Por ejemplo, en el debate en el Senado, Jaime Orpis señaló: “Lo que me alarma es que los dineros destinados a la subvención preferencial hayan sido derivados a otros fines porque se hipoteca precisamente el futuro de los alumnos de que se trata de ayudar. Considero que no se puede alegar ignorancia o falta de información en no haber destinado los fondos a su objetivo”.

Especialistas consultados por CIPER sostienen que era necesario flexibilizar la SEP y permitir, por ejemplo, el pago de mejores profesores en los colegios más vulnerables. Pero tienen claro también que esta iniciativa se usó para poner un manto sobre el mal uso que se la había dado a la SEP antes de 2011. El método escogido fue autorizar gastos en ítems “no SEP” hasta por un 15 % de los recursos recibidos antes de de agosto de 2011. Con ello, los congresistas dieron a los municipios una vía de escape a las acusaciones de la Contraloría.

El organismo fiscalizador, sin embargo, no ha aceptado aplicar ese argumento para el periodo anterior a la creación de esa ley pues considera que ésta no es retroactiva. Sostiene que todo lo que han descubierto se cometió bajo el imperio de otra ley y por lo tanto, las acusaciones siguen siendo válidas.

GARROTE PERDIDO

Otra característica importante de la ley SEP es que se pensó bajo el clásico pero efectivo principio de: “zanahoria y garrote”. Uno de los grandes problemas de la subvención normal es que el sostenedor puede hacer con ella lo que desee. El Fisco no tiene control sobre su uso, como quedó en evidencia en un reciente reportaje de CIPER. Los recursos SEP, en cambio, estaban vinculados a una serie de acciones y metas que cumplir. Y si estos objetivos no se cumplían, y la escuela quedaba en el nivel más bajo de la calificación de calidad, el establecimiento podía ser cerrado y el sostenedor debía devolver el dinero. Tras la creación de la Agencia de Calidad de la Educación, sin embargo, la ley SEP perdió su garrote. El legislador estimó que si se creaba una Agencia y una Superintendencia de Educación, esas entidades debían concentrar la fiscalización y el poder de sancionar.

Pero esos organismos aún no operan. Y probablemente no lo hagan hasta el final del actual gobierno. La ley SEP, en cambio, se seguirá entregando ahora como una suculenta zanahoria sin garrote, bajo el amparo de una reforma entendida como “perdonazo” y con un bajo nivel de fiscalización. Ese escenario no augura que lo detectado por la Contraloría vaya a tener cambio alguno.

Los resultados de la investigación de la Contraloría llaman la atención sobre otro asunto central. En abril de este año de dieron a conocer los resultados de la última prueba SIMCE que mostró una mejoría de los puntajes de los alumnos de menores recursos. Varios especialistas, entre ellos José Joaquín Brunner y Mario Waissbluth, atribuyeron esta alza, al menos en parte, a los beneficios de la ley SEP. Así argumentaron también Ernesto Treviño del Centro de Políticas Comparadas en Educación de la Universidad Diego Portales y el propio ministro Harald Beyer, quien atribuyó esta situación a “políticas que vienen de gobiernos anteriores que nosotros hemos impulsado y fortalecido, como la Subvención Escolar Preferencial, que flexibilizamos y le estamos agregando más recursos”.

¿Cómo puede ocurrir eso si Contraloría dice que buena parte de los recursos SEP no se están gastado como se esperaba? La respuesta a este asunto debe investigarse en detalle.

Gonzalo Muñoz, de Fundación Chile, cree que lo que muestra la Contraloría es que cerca de un tercio de estos recursos se están gastando fuera de lo que dice la ley, pero que hay dos tercios que “sí llegan a los niños más pobres y apoyan la calidad de la enseñanza”. Agrega: “Es indudable que estos recursos están produciendo un enorme cambio en la escuela pública. Uno podría pensar que si todo se gastara bien, el cambio sería mayor, pero no cabe duda de que la SEP está funcionando”.

LAS CUENTAS DE LA CONTRALORÍA

La investigación de la Contraloría sobre los recursos SEP partió en 2009, con la investigación a municipalidades que habían sido denunciadas por particulares sobre el mal uso de estos recursos. El desorden y las irregularidades que emergieron en esos casos hicieron que el organismo fiscalizador decidiera indagar extensivamente sobre cómo se estaban usando estos recursos. Esta investigación se inició en el segundo semestre de 2011, e incluyó 77 municipalidades y 28 corporaciones municipales elegidas aleatoriamente para que las conclusiones fueran representativas de lo que ocurría en todo Chile.

Aproximadamente en noviembre de 2011 todos los alcaldes de las municipalidades observadas recibieron un “preinforme” con las conclusiones de la Contraloría y tuvieron oportunidad de hacer sus descargos. Luego el organismo evaluó las respuestas. En algunos casos se anularon las observaciones. En la mayoría, sin embargo, se consideró que las respuestas habían sido insuficientes.

Hoy algunos ediles alegan que no tuvieron oportunidad de responder a los cuestionamientos, pero lo cierto es que sí tuvieron oportunidad y lo que ocurrió es que la Contraloría estimó que las respuestas no eran satisfactorias y mantuvo las acusaciones.

Con esos antecedentes, se elaboró unInforme Final que nuevamente se puso a disposición de cada alcalde aproximadamente en diciembre de 2011 o en los primeros meses de este año. El documento final de la Contraloría que se conoció en mayo pasado fue difundido por CIPER el mismo día en que se dio a conocer: el jueves 10. Sólo dos municipalidades enviaron cartas a CIPER en las que indicaron los descargos que hicieron ante la Contraloría. Una de esas cartas está firmada por el alcalde de Maipú, Alberto Undurraga (vea el documento). La otra fue enviada por la Corporación de Educación de Peñalolén (vea ese texto).

El Informe Final de la Contraloría es un documento “consolidado”, hecho a partir de los 105 informes hechos por las oficinas regionales del organismo fiscalizador. Para este reportaje, CIPER revisó esos informes locales finales donde aparece el detalle de las irregularidades detectadas.

Sobre este ranking hay que hacer una precisión. La Contraloría trabajó fundamentalmente en dos líneas. Primero, comparó lo que el municipio había recibido por la ley SEP con lo que decía haber gastado. Ese cálculo arrojó una cantidad de dinero “no gastado” que debía estar en la cuenta corriente del municipio. En muchos municipios ese dinero no estaba y es ese monto el que se usa para hacer este ranking. Aunque los alcaldes tratan de bajarle el perfil, para la Contraloría es un tema delicado y masivo: “37 municipios y 15 corporaciones” no tienen en sus cuentas los excedentes no gastados de la Ley SEP, dice en su informe. Y calcula que el dinero faltante en las 105 entidades observadas alcanza los $25.559 millones.

La otra parte de la fiscalización de la Contraloría fue revisar si el gasto hecho por la entidad se ajustaba a los requisitos establecidos por la Ley SEP. Esa revisión arrojó una cifra de gastos objetados (mal hechos), que responden a distintos motivos y que se mencionan en esta nota.

A continuación, el detalle de la fiscalización hecha por la Contraloría en cada uno de estos 20 municipios y las respuestas de las autoridades comunales: